Oleh: Greg Retas Daeng
Ruang publik Nusa Tenggara Timur (NTT) sedang bergolak oleh polemik Peraturan Gubernur Nusa Tenggara Timur Nomor 13 Tahun 2025 tentang Optimalisasi Pajak Kendaraan Bermotor, Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor, dan Pajak Alat Berat (Pergub 13/2025).
Berlaku sejak 1 Juni 2025, Pergub ini melarang kendaraan dalam daerah yang belum melunasi Pajak Kendaraan Bermotor (PKB) menggunakan BBM bersubsidi. Larangan itu berlaku total untuk kendaraan berpelat luar NTT.
Di atas kertas, niatnya jelas: mendongkrak kepatuhan pajak, menambah pendapatan daerah, menjaga kuota BBM subsidi agar tepat sasaran.
Namun, hukum tidak hidup di atas kertas. Ia hidup dalam relasi antara norma, kewenangan, institusi pelaksana, kondisi sosial-ekonomi, dan pengalaman warga di lapangan.
Karena itu, pertanyaannya bukan lagi apakah pemerintah berniat baik, melainkan apakah caranya sah, proporsional, adil, dan benar-benar menghasilkan manfaat publik.
Dari titik itu, tulisan ini membedah isi perut Pergub 13/2025 lewat tiga persoalan utama: lompatan norma, bias implementasi, dan ukuran kemanfaatan yang terlalu sempit.
Lompatan Norma
Problem paling mendasar Pergub 13/2025 ada pada relasi yang dipaksakan antara tunggakan pajak dan akses BBM.
Pasal 5 menegaskan kendaraan yang belum melunasi PKB dilarang memakai BBM bersubsidi. Padahal PKB adalah pajak daerah, sementara penyediaan dan pendistribusian BBM tunduk pada rezim energi nasional, antara lain diatur lewat Peraturan Presiden tentang Penyediaan, Pendistribusian, dan Penetapan Harga Jual Eceran Bahan Bakar Minyak (Perpres 191/2014) beserta perubahannya.
Tak ada yang menyangkal penunggak pajak harus ditagih. Yang jadi soal: bolehkah sebuah Pergub menciptakan konsekuensi hukum baru berupa pemutusan akses BBM sebagai alat paksa kepatuhan pajak?
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 Tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU 1/2022) dan Peraturan Pemerintah tentang Pelaksanaan Sub-urusan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah ( PP 35/2023) sudah menyediakan kerangka lengkap untuk pemungutan, pembayaran, pemeriksaan, penagihan, dan keberatan pajak daerah.
Mengaitkan tunggakan PKB dengan akses terhadap komoditas strategis seperti BBM butuh jembatan kewenangan yang terang-benderang, bukan klaim asal bunyi.
Dalam sistematika perundang-undangan kita — sebagaimana diatur Undang-Undang Nomo 13 Tahun 2022 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU13/2022) — Pergub mengikat sepanjang diperintahkan peraturan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan yang jelas.
Anehnya, konsiderans “Mengingat” Pergub 13/2025 hanya mencantumkan UUD 1945, UU 23/2014, UU 1/2022, dan UU 21/2022. Perpres 191/2014 tentang distribusi BBM sama sekali tak disebut.
Memang, absennya satu rujukan tidak otomatis membatalkan sebuah Pergub. Namun, ketika norma operasionalnya justru membatasi akses BBM, jembatan normatif yang putus itu jelas patut diuji.
Pasal 5 ayat (1) memang menyisipkan frasa “sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan”. Tapi frasa itu tak menjawab pertanyaan inti: peraturan mana yang menjadikan tunggakan PKB sebagai syarat penolakan BBM?
Di sinilah muncul pertanyaan: salah biro hukum yang merumuskan, atau gubernur yang kurang cermat memeriksa sebelum meneken?
Sekadar saran, ada baiknya konsultasi dengan kampus-kampus hukum di NTT sebelum sebuah produk hukum diterbitkan.
Masalah berikutnya: istilah yang kabur. Pasal 5 dan Pasal 6 memakai frasa “BBM bersubsidi”, tapi Pasal 1 tak pernah mendefinisikannya.
Padahal rezim energi nasional sudah membedakan Jenis BBM Tertentu (JBT) dan Jenis BBM Khusus Penugasan (JBKP); BPH Migas pun membedakan JBT Solar dari JBKP Pertalite.
Ini bukan debat semantik belaka — di SPBU, istilah yang kabur menentukan siapa yang ditolak, produk apa yang dibatasi, dan siapa yang menanggung rugi.
Cacat teknis lain juga menonjol: Pasal 1 menduplikasi definisi PBBKB pada angka 15 dan 16, sementara di angka 17 frasa “Bahan Bakar Minyak” ditulis berulang.
Kesalahan seperti ini mudah dianggap remeh. Namun, dalam regulasi yang membatasi akses masyarakat pada barang strategis, kecerobohan redaksional adalah alarm serius — UU 12/2011 menuntut kejelasan rumusan, keterlaksanaan, dan kedayagunaan sebagai asas pembentukan peraturan yang baik.
Pasal 6 bahkan lebih bermasalah karena melarang total kendaraan luar daerah memakai BBM bersubsidi, menjadikan asal registrasi sebagai proksi kelayakan.
Padahal, pelat luar NTT tidak otomatis berarti pemiliknya kaya, tidak berkontribusi, atau tak punya kebutuhan sah. Kendaraan itu bisa milik mahasiswa, buruh, petani, pekerja antarpulau, pedagang kecil, sopir logistik, atau keluarga yang baru pindah.
Satu kategori administratif dipukul rata seolah mencerminkan realitas sosial yang sama — padahal jelas tidak.
Bias di Lapangan
Kebijakan yang tampak netral bisa memukul kelompok sosial secara timpang. Itulah yang terjadi begitu Pergub 13/2025 diberlakukan.
Di tengah himpitan efisiensi anggaran, korupsi, dan pesta pora pejabat di tingkat nasional, Pergub ini justru menambah lapis baru kemiskinan di NTT.
Data BPS NTT mencatat tingkat kemiskinan pada September 2025 masih 17,50 persen — sekitar 1,03 juta orang — dengan angka di perdesaan mencapai 21,48 persen.
Dalam konteks ini, kewajiban membeli BBM nonsubsidi bisa menjelma menjadi biaya tambahan untuk membawa hasil kebun, berangkat kerja, mengantar anak sekolah, atau mencari layanan kesehatan.
Bagi keluarga rentan, selisih harga BBM bisa mengubah keputusan tentang makan, berobat, dan bekerja.
Pergub ini juga membuka celah bias administratif. Pasal 5 ayat (3) dan (4) mengatur identifikasi kendaraan secara manual dan elektronik, plus integrasi data host-to-host antara BPAD dan badan usaha.
Namun, Pergub tak menjelaskan secara memadai: mekanisme koreksi saat data pajak keliru, jeda pemutakhiran setelah pembayaran, standar penolakan di SPBU, kanal pengaduan cepat, tanggung jawab saat sistem gagal, atau tata kelola data yang dipertukarkan.
Kesalahan basis data seperti ini bisa berujung pada warga yang ditolak di depan antrean — memicu masalah baru: anak terlambat sekolah, layanan kesehatan terhambat, barang jualan tak laku. Pelik.
Pasal 7 juga patut dibedah. Pasal ini mewajibkan peserta pengadaan pemerintah daerah menggunakan kendaraan atau alat berat yang terdaftar di NTT dan bebas tunggakan pajak.
Tujuannya — memperkuat basis pajak lokal — bisa dipahami. Tapi syarat lokal yang menyeluruh berpotensi berbenturan dengan prinsip pengadaan nasional yang terbuka, bersaing, adil, dan akuntabel, jika tak disertai dasar dan justifikasi yang proporsional. Pergub tidak semestinya berubah jadi tembok ekonomi antardaerah.
Mengukur Manfaat Publik
Apakah Pergub ini sama sekali tak berguna? Tidak juga. Niat Gubernur NTT memperbaiki kepatuhan pajak, mencegah kebocoran distribusi, memperkuat pendapatan asli daerah, dan menjaga ketersediaan BBM adalah kepentingan publik yang sah dan patut diapresiasi.
Konsiderans Pergub bahkan menyebut tingkat kepatuhan pembayaran PKB di NTT masih di bawah 50 persen — kesenjangan yang memang harus diatasi lewat langkah kebijakan yang terukur.
Hanya saja, kemanfaatan tidak boleh diukur semata dari tambahan penerimaan atau jumlah kendaraan yang akhirnya membayar pajak. Pemerintah wajib menghitung biaya sosial, potensi salah sasaran, ongkos administrasi, risiko perlakuan diskriminatif, dan beban yang dipindahkan ke kelompok rentan.
Dalam kasus Pergub 13/2025, terlihat jelas: niat fiskal yang baik tidak dibarengi perumusan kebijakan hukum yang memadai.
Jalan keluarnya bukan membiarkan tunggakan pajak dibiarkan begitu saja. Pemerintah NTT perlu menata ulang desain kebijakan ini.
Beberapa di antaranya adalah mengharmonisasikan Pergub 13/2025 dengan rezim nasional BBM, pajak daerah, dan pengadaan; mendefinisikan tegas produk BBM yang dibatasi berikut dasar kewenangannya; menghentikan larangan menyeluruh berdasarkan pelat luar daerah; menyediakan masa transisi, skema cicilan, keringanan denda terukur, perlindungan bagi kelompok rentan dan layanan publik, serta mekanisme keberatan yang cepat; dan — tak kalah penting — mengaudit integrasi data serta membuka hasil evaluasi dampaknya ke publik.
Dalam setiap proses perbaikan tata kelola kebijakan ini, perlu ada keterlibatan bermakna (meaningful participation) dari warga, terutama mereka yang terdampak langsung.
UU 13/2022 telah memperkuat ruang partisipasi masyarakat dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Protes warga tidak semestinya dibaca sebagai gangguan, melainkan sebagai data tentang bagaimana hukum benar-benar bekerja di lapangan.
Sebuah peraturan bisa tampak tertib secara formal, tapi gagal secara sosial ketika warga tak memahaminya, tak mampu mematuhinya, atau menanggung beban yang tak sebanding — law in the book versus law in action.
Membedah isi Pergub 13/2025 membawa kita pada satu kesimpulan sederhana: di dalamnya ada tujuan publik yang layak dipertahankan, tapi juga norma yang kabur, relasi sanksi yang dipaksakan, kategori yang menyapu terlalu luas, dan risiko implementasi yang berat sebelah.
Negara, dalam hal ini Pemerintah Provinsi NTT, memang berhak menagih pajak. Tapi negara juga wajib memastikan setiap alat paksa yang dipakai punya dasar hukum yang kokoh, sasaran yang relevan, prosedur koreksi yang jelas, dan dampak yang adil.
Sebab kepatuhan hukum yang sehat tumbuh dari legitimasi, pelayanan, dan kepercayaan — bukan dari jalan pintas yang mengubah pompa bensin menjadi loket penegakan pajak.
Greg Retas Daeng adalah Managing Partner ADHIKARA Counsel dan Direktur Advokasi Padma Indonesia.
Editor: Ryan Dagur